2023年度关于加快推进老旧城区有机更新调研报告（完整文档）

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关于加快推进老旧城区有机更新的调研报告

随着土地资源日益紧缺，上海、广州、深圳、杭州等先进城市，正在积极探索以城市更新方式盘活老旧城区资源，改善民生并推动社会经济高质量发展。*年以来，我市也积极推进了一批城市更新项目，但总体上仍停留在背街小巷亮化、外墙保温与粉刷、道路硬化、上下水改造等设施完善层面，与江浙、广东等发达地区推进的以“设施完善、服务提升、产业导入、创新社会治理”为核心的城市有机更新差距明显。作为推动我市实现新旧动能转换高质量发展的推动工程，应坚持以人为本的核心理念，用“新理念”“新技术”塑造“新空间”、承载“新内容”、构筑“新网络”、赋能“新消费”，以城市有机更新推动“开放、现代、活力、时尚”国际大都市的建设。

一、加快推进老城区有机更新的重要意义

城市有机更新是新时代经济发展新的增长点。据不完全统计*市*年以前建成宅总面积约*万平方米，实施加装电梯、配套养老和托幼设施、美化绿化亮化等有机更新工程，保守估计固定资产投资将超过*亿元。*市存量商业、写字楼等约*万平方米，电梯、供水、供热等设施达到设计寿命的约*万平方米，设施更新投入约*亿元。两项合计共投入约*亿元，按照十年完成，每年投资*亿元，大约每年带来GDP增长超*亿元。进一步考虑存量土地资源盘活，新产业的引入，预计全面实施城市有机更新，可带动GDP年增长约*-*个百分点。

城市有机更新持续不断地为城市注入新活力。实施城市有机更新不断改善老旧城区居住环境和配套水平，能够有效地保证老旧城区保值并持续升值，并可促进老城区吸引人、留住人，从而根本改善老旧城区人口流失并老龄化趋势。而人口的集聚，又能够促使老城区原有业态升级转型，释放出巨大的产业空间，催生新的产业集聚区，为城市持续注入新的活力。

城市有机更新为基层社会治理创新提供了新舞台。城市更新本质上是产权人个体通过参与社会的共建与共治活动实现利益共享，在这一过程中，各级政府和部门可通过及时回应和化解个体群众遇到的困难和问题，不断健全民意表达、志愿参与、协商议事等机制，推动基层治理方式从“靠政府”向“靠大家”转变，是基层社会治理向更具凝聚力的“社会治理共同体”迈进的新舞台。

二、存在的问题

制约我市城市有机更新的主要问题在于：

一是理念认识不足。我市目前城市更新的认识仍仅停留在以传统的立面修缮、基础设施改造为主，对城市有机更新对带动经济发展、提升城市活力、创新社会治理的认识不足，直接导致市南、市北等老城区活力不断下降，人口不断流失。以市南为例，市南区是山东省第一个财政收入突破百亿的区市，但对城市更新的认识不足，导致了中山路片区改造长年无法启动，团岛片区双星花园等高层电梯大多到期无法使用，人口不断流失，目前市南区老龄化率已高达*%。东部沿海位置极佳的福泰广场等写字楼半数电梯报废、启动更新缓慢，停车设施紧张，无法满足现代化产业需求，陷入企业外迁、空置率提高、设施无人维护愈加陈旧、更多企业外迁的恶行循环。东部商圈的阳光百货、百丽广场歇业多年。市南区也成为全省第一个财政收入倒退回百亿以下的区市。

二是体制机制不顺。早在*年深圳市就颁布了《深圳市城市更新办法》规定了“拆除重建”、“功能改变”、“综合整治”三类更新模式。上海、广州也分别于*年出台了搁置的城市更新条例，推动城市更新不断深入。但我市目前缺少城市更新方面的顶层设计，长效机制尚未确立。城市更新具有涉及面广、联动性强的特点，从项目申报到批复实施，涉及多个环节和部门，各部门职能分散，具体工作衔接难以有序开展。以老楼加装电梯为例，加装电梯共前期审批共涉及自然资源、建设、财政、市场监督、城市管理、消防、街道社区等*个部门，需要供水、排水、供气、供电、供热、通信、有线电视*个公用事业单位参与，程序复杂，造成除军队宿舍外，全市*年加装完成不超过*部，广州市*年约完成*部，差距明显。

三是市场化程度不高。目前，*市城市更新项目基本是政府主导，如老旧小区整治、环境综合整治等工程基本为政府财政买单，近期开展的市南、市北城市更新和历史街区改造均由海明、城投等政府投资公司运作，缺乏多种社会力量的广泛参与，市场化、社会化程度不高。对居民仍是货币化安置后迁出，这导致人口数量进一步下降。由于未能形成形成政府、开发商、业主、相关社区及市民、专业人员等社会多元主体共同参与、合作开发的运作模式，更新后业态单一、同质化严重，前景堪忧。

三、加快推进老旧城区有机更新的建议

（一）以法治化的理念，完成城市有机更新顶层设计

一是加快制定《*市城市更新实施条例》。建立一套以“地方性法规+实施细则+操作办法”为架构，内容涵盖自然资源和规划、房屋动拆迁、建筑设计、施工、物业管理等的城市更新法规体系，营造城市更新良好的法治环境。

二是加强和创新组织领导。参照上海做法设立*市城市更新和旧区改造工作领导小组，由市领导任组长，发改、财政、住建、自然资源、环保、文旅、市场监督、经信、民营企业等部门参加，办公室设在市住建局，全面统筹领导相关工作。各区市对应设立领导小组具体负责实施。

三是开展城市更新专项规划的编制。规划应明确提出*城市更新的指导思想、基本原则、总体目标、规模控制，提出更新功能、强度管控要求及各类用地的更新、保护、利用原则和策略等，为城市更新年度计划的编制提供科学依据。

四是建立“全市专项规划—*年行动计划—年度实施计划—更新片区策划方案—更新项目实施方案”的城市更新规划管控体系，促进城市更新长效运作的系统性机制形成。

（二）以市场化的思路，创新城市更新运作模式

一是构建起“政府引导、市场运作”的运作模式，按更新设施属性划分责权利，公益设施由政府负责，经营性与准经营性由市场主体负责。

二是有效合理地配置资源，允许老旧小区采用加层等方法扩大公共服务设施面积，免交土地出让金。住宅重建可在不增加实际户内居住面积的前提下，增加解决电梯、停车等问题的公共面积，免交土地出让金。老旧城区新建地下停车场免交地下空间使用金。工业、商业设施改造后改变用途的增加面积减半征收土地出让金。

三是以政府购买服务的方式，引导吸引社会主体进入养老、托幼、社区医疗等社区公共服务领域。

四是引进一批具有城市更新经验的外地大企业，培育一批本地龙头企业，推动组建*城市更新产业联盟，增强市场主体的主导地位。

（三）以专业化的思维，提升城市更新水平。

一是坚持以人为本，更加关注城市基础设施、生态环境、住房保障、公共服务设施、公共安全、产业功能、社区公共开放空间、历史风貌保护、慢行系统的全面整合，系统专业研究各片区功能定位、产业规划、设施布局为城市有机更新提供专业指导。

二是注重文化的传承与挖掘，激活更新单元活力。结合文化设施建设推动城市更新，利用散布的老厂房、老楼宇布局便民文化、体育、养老、社区医疗等公共服务设施，提高片区公共服务水平。

三是在重点区域加强多样化、差异化、特色化研究。如中山路等历史文化街区可重点利用文物建筑增设博物馆、美术馆、剧院，用文化来激活创意空间，居住区修旧如旧打造新的高端居住区；
市北、李沧传统工业区可做好工业遗产保护利用工作，重点聚焦人工智能、物联网、云计算等新锐科技、创新内容，用科技赋予工业遗产新活力；
老旧商业设施改造可与文化设施建设相结合，业态混搭，以公共服务设施吸引人流，以商业服务提升价值，赋予传统商业新活力。

（四）以差别化的方法，因地制宜、分类实施、稳步推进。

一是按照试点、示范、全面推进的策略稳步推进。市南、市北、李沧两年内完成一处老旧小区更新试点，五年内完成一个老旧城区有机更新示范，积累经验全面推广。

二是开展前瞻性试点，参照杭州经验，全市推出一个片区开展未来社区试点，围绕“未来邻里、未来教育、未来健康、未来创业、未来建筑、未来交通、未来低碳、未来服务、未来治理”等社区应用场景，打造未来社区样板。

三是注重业主自治，充分发挥社区、街道办事处等基层组织协调作用，住宅小区以业主委员会为基础扩大成立小区更新委员会，片区成立片区更新业主委员会，楼宇成立产权人委员会，按照“业主主体、政府引领、各方参与”的方式统筹推进。

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